[작성자:] shkii1

작가주) 독자의 이해를 돕기 위해 법 내용을 간략하게 언급하거나 완만하게 표현한 부분이 존재합니다. 

다음 달 12월 12일부터 국회의원선거 예비후보자 등록이 시작된다. 선거일 120일 전부터다. 국회의원 선거에 출마를 하려는 사람들은 예비후보자 등록을 하면서 본격적으로 선거운동에 돌입하게 된다. 

예비후보자 등록제도는 2004년에 처음으로 도입되었다. 현역 의원에 비해 인지도 면에서 밀리는 정치신인들이 마땅히 본인들을 알릴 기회가 없었기에 무기 대등의 원칙을 지켜주기 위해 도입된 것이다. 예비후보자에게는 일정 범위 내에서 선거운동이 허용된다. 

예비후보자 개념

예비후보자란 공직선거 후보자가 되고자 하는 사람이 법이 정한 절차에 따라 예비후보자 등록신청을 하여 등록이 된 사람을 의미한다. 예비후보자는 법에서 정한 방법으로 선거운동을 할 수 있고 정치자금법 상 후원회를 통해 1억 5천만 원 이내에서 후원금 모금도 가능하다.

예비후보자 등록

등록자격은 만 18세 이상인 대한민국 국민인 자이다. 예비후보자 등록신청은 관할 선거관리위원회에 한다. 이때 서류를 같이 제출해야 하는데, 예비후보자등록신청서, 가족관계증명서, 전과기록, 학력, 인영, 사진 등이다.

등록무효 사유도 있다. 피선거권이 없을 때, 전과기록 서류를 제출하지 않은 때, 공무담임이 제한되는 사람일 때, 다른 선거의 예비후보자로 등록된 때 등의 경우에는 등록이 무효로 된다. 

예비후보자는 기탁금을 내야 한다

예비후보자 등록을 위해서는 기탁금을 납부해야 한다. 예비후보자 난립을 막기 위한 규정이다. 금액은 공직선거 후보자 기탁금액의 20%이다. 지역구국회의원선거의 기탁금이 1,500만 원이니 해당 선거의 예비후보자는 300만 원을 기탁해야 한다. 여기서 기탁금 감액 규정이 있다. 장애인복지법상 등록장애인 또는 선거일 현재 만 29세 이하는 50%만 납부하면 되어 150만 원(본선거 기탁금 750만 원)이고, 선거일 현재 만 30세 이상 만 39세 이하는 70%만 납부하면 되어 210만 원(본선거 기탁금 1050만 원)이다. 예비후보자가 나중에 후보자로 등록할 경우에는 이미 납부한 기탁금을 제외한 나머지 금액만 납부하면 된다.

예비후보자 기탁금은 일정 요건을 충족하면 반환된다. 요건은 예비후보자 본인이 사망하거나, 당내경선에 출마하였지만 공천받지 못해서 후보자로 등록하지 않은 경우이다. 기탁금 전액이 반환되면 반환기한은 선거일 후 30일 이내이다.

예비후보자는 선거사무소를 설치할 수 있다

예비후보자 등록을 완료하면 선거사무소를 설치할 수 있다. 설치기간은 예비후보자등록 이후부터 후보자 등록 전까지 이며 해당 지역구 안에 1개소를 설치할 수 있다. 예비후보자는 선거사무소 설치 시 지체 없이 관할 선거관리위원회에 선거사무소를 신고해야 한다. 

선거사무소에는 간판, 현판, 현수막을 설치할 수 있다. 규격과 수량에 제한은 없다. 선거사무소가 있는 건물이나 그 담장에 설치가 가능하다. 반면, 인쇄물 등 홍보물은 선거사무소 입구, 외벽면, 담장에 첩부해서는 안되고, 선거사무소 내부에는 첩부가 가능하다.

예비후보자는 선거사무관계자를 선임할 수 있다

예비후보자는 3명 이내의 유급 선거사무원을 둘 수 있다. 자격요건은 선거운동을 할 수 있는 사람이어야 하며, 선임 시 지체 없이 관할 선거관리위원회에 신고해야 한다. 현역 의원들이 의원실에 있는 보좌관, 비서관, 비서를 정치활동에 활용할 수 있기에 이에 대응하기 위해 만든 규정이다. 선거사무장과 선거사무원 등이 예비후보자를 위한 선거운동을 할 경우 반드시 표지를 달아야 한다.

예비후보자는 후원금도 모금할 수 있다

예비후보자는 후원회를 두어 후원금을 모금할 수 있다. 최대 1억 5000만 원까지 모금이 가능하다. 후원회는 관할 선거관리위원회에 등록을 해야 한다. 이를 위해 회계책임자도 선임해야 하는데 선거운동이 가능한 1인을 예비후보자등록 신청 시 신고해야 한다. 예비후보자와 선거사무장은 회계책임자를 겸할 수 있다.

예비후보자는 선거운동을 할 수 있다

등록된 예비후보자는 법의 테두리 내에서 선거운동이 가능하다. 

예비후보자는 어깨띠 또는 표지물 착용이 가능하다. 어깨띠는 길이 240cm 너비 20cm 이내여야 하고, 표지물은 길이 100cm 너비 100cm 이내여야 한다. 아울러 표지물 규격범위 애에서 입고 다니는 상의(점퍼나 유니폼)에 글귀를 새겨서 입고 다니며 선거운동을 하는 것도 가능하다. 

예비후보자는 선거운동용 명함 배부도 가능하다. 명함은 길이 9cm 너비 5cm 이내여야 하고, 예비후보자 성명, 사진, 전화번호, 학력, 경력, 그 밖에 홍보에 필요한 사항을 담을 수 있다. 명함배부의 방법은 제한되는데 예비후보자와 그의 배우자, 직계존비속은 직접 명함을 줄 수 있다. 다만, 선거사무장, 선거사무원, 활동보조인 및 예비후보자 지정 1인은 예비후보자와 함께 다니는 경우에만 명함을 배부할 수 있다. 예비후보자 명함은 선거구민과 직접 대면하여 배부하여야 하고 이외에 호별 투입, 자동차 유리에 끼워 넣는 등의 방법으로 배부하여서는 안된다. 명함배부 금지장소는 선박, 정기여객자동차, 열차, 정동차, 항공기 안과 그 터미널, 역, 공항 안이다. 병원, 종교시설, 극장의 옥내도 명함배부가 금지된다. 

예비후보자는 예비후보자홍보물을 작성 및 발송할 수 있다. 홍보물은 선거구 안의 세대수의 10% 이내에서 1종을 작성하여 발송 가능하다. 규격은 길이 27cm 너비 19cm 이내여야 하고 총 8면 이내에서 작성해야 한다(지질이나 중량 제한은 없음). 예비후보자홍보물은 우편으로 발송해야 하며, 선거사무소에 쌓아두고 방문자에게 배부하거나 거리에서 선거구민에게 배부해서는 안된다. 

이외에 예비후보자 포함 누구든지 할 수 있는 선거운동방법은 아래와 같다.

문자메시지는 언제든지 가능하다. 문자 외에 그림, 음성, 화상, 동영상 등도 전송이 가능하다. 다만, 자동 동보통신을 활용한 대규모 문자발송은 총 8회 이내(예비후보자와 후보자 횟수를 모두 합하여)에서 가능하다. 자동 동보통신이란 동시 수신대상자가 20명을 초과하거나 그 대상자가 20명 이하인 경우에도 프로그램을 이용하여 수신자를 자동 선택하여 전송하는 방식을 말한다.

인터넷 홈페이지 및 전자우편을 이용한 선거운동도 언제든지 가능하다. 인터넷 홈페이지 또는 그 게시판, 대화방 등에 글이나 동영상을 게시할 수 있으며, 전자우편을 활용하여 문자, 음성, 화상, 동영상 등 정보전송도 가능하다. 다만, 정보수신자의 명시적인 수신거부의사가 있을 경우 이에 반해 전송해서는 안된다.

말 또는 전화 이용 선거운동도 언제든지 가능하다. 이 경우, 마이크 등 확성장치를 사용해서는 안되며 옥외집회에서 다중을 대상으로 해서도 안된다. 전화의 경우 송수화자 간 직접 통화하는 방식에 한정하며 오후 11시부터 다음날 오전 6시까지는 전화를 이용한 선거운동이 금지된다.

작가주) 독자의 이해를 돕기 위해 법 내용을 간략하게 언급하거나 완만하게 표현한 부분이 존재합니다. 기관의 공식의견이 아니며 필요시 인용처리 하였습니다.

공무원은 선거중립 의무가 있다

공무원 기타 정치적 중립을 지켜야 하는 자는 선거에 대한 부당한 영향력의 행사 기타 선거결과에 영향을 미치는 행위를 하여서는 아니된다. 해당 법규정은 과거 관권에 의한 부정선거를 규제하고 공무원의 선거개입행위를 근절하기 위하여 1994년 선거법 제정시에 신설된 규정이다.

공무원의 정치적 중립의무는 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위를 가지고 있다는 헌법 규정에서 도출되며, 자유선거 원칙과 선거운동 기회균등 보장 원칙 등과 맥을 같이 한다고 볼 수 있다. 다만, 순수하게 사적 영역까지 규제하는 것은 아니고, 선거가 임박한 시기에 공무원이 부당한 영향력을 행사하는 방법으로 선거에 영향을 주는 행위를 규제하는 것으로 보는 것이 피해의 최소성에 비추어 맞을 것이다. (헌법재판소 결정례)

여기 공무원에는 대통령, 장관 등도 포함된다

공무원의 범위는 국가공무원법과 지방공무원법에 의하여 공무원의 신분을 가지고 있는 모든 공무원을 뜻한다. 따라서 협의의 직업공무원은 물론이고 정치활동이 허용되는 공무원인 대통령, 국무총리, 장관 등 국무위원, 지방자치단체장 등이 포함된다.

최근 국토교통부 장관이 시민단체 세미나에서 “제가 국토부 장관을 하는 마지막 1시간까지 민생, 지역 현안, 교통과 인프라 발전을 위해 여당의 간판을 들고 국민의 심판을 받아야 하는 분들에 대해서 밑바탕 작업을 하는 데 모든 힘을 다 바치고, 제 시간을 쪼개서라도 최선을 다할 것을 약속드린다”고 발언해 정치 중립 의무 위반 논란에 휩싸이기도 했다.

다만, 국회의원, 지방의회의원은 정당의 대표자이자 선거운동의 주체로서의 지위로 말미암아 선거에서의 정치적 중립성이 요구될 수 없으므로 포함되지 않는다. (헌법재판소 결정례)

공무원은 선거관여 행위가 엄격하게 금지된다

공무원 등 법령에 따라 정치적 중립을 지켜야 하는 자는 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 선거에 부당한 영향력을 행사하는 등 선거에 영향을 미치는 행위를 할 수 없다. 공무원은 그 지위를 이용하여 선거운동을 해서는 안된다. 이는 공무원 등의 선거관여 행위에 대해 금지 및 처벌하기 위한 목적으로 규정된 것이다.

특히, 해당 규정은 2012년 제18대 대선과 관련하여 국정원의 선거개입 여부에 대한 논란으로 인해 공무원의 정치적 중립에 대한 사회적 관심과 국민의 요구가 높아지고, 공무원의 선거관여 행위에 대한 처벌 강화의 목소리도 커짐에 따라 공무원 등의 선거관려 행위를 금지 및 처벌하기 위하여 2014년 신설되었다. (헌법재판소 결정례)

공무원의 직무와 관련된 행위는 그 범위가 넓다

공무원이 법령상 관장하는 직무 그 자체뿐만 아니라 그 직무와 밀접한 관계가 있는 행위 또는 관례상이나 사실상 관여하는 행위도 포함된다고 할 것이나, 구체적인 행위가 공무원의 직무에 속하는지 여부는 그것이 공무의 일환으로 행하여졌는가 하는 형식적인 측면과 함께 그 공무원이 수행하여야 할 직무와의 관계에서도 합리적으로 필요하다고 인정되는 것인가 하는 실질적인 측면을 아울러 고려해야 할 것이다. (대법원 판례)

공무원은 지위를 이용하여 선거에 관여하여서는 안된다

여기서 “지위를 이용하여”의 의미는 행위자의 지위로 인하여 특히 선거에 영향을 미치는 행위를 효과적으로 행할 수 있는 영향력 또는 편익을 이용한다는 의미인 바, 구체적으로 그 지위에 수반되는 신분상의 지휘감독권, 직무권한, 담당사무 등과 관련해서 행위자가 직무를 행하는 사무소 내부 또는 외부의 사람에게 작용하는 것을 포함한다. (대법원 판례)

구체적인 사례로 구청 세무과 징수팀장이 지방세정보시스템에 접속하여 납세자 2,000여 명의 개인정보를 후보자 측에 넘긴 행위, 군청 공무원들만 접속할 수 있는 전자문서에 기재되어 있는 각종 행사일정 및 군수의 선거관련 동향을 상대 후보자에게 송부한 행위 등이 해당한다.

공무원은 선거운동도 할 수 없다

법이 공무원의 선거운동을 금지하는 이유는 그 직을 그대로 유지하고 선거운동을 하는 경우 자신들의 지위와 권한을 특정 개인을 위한 선거운동에 남용할 소지가 많게 되고, 자신의 선거운동에 유리한 방향으로 편파적으로 직무를 집행하거나 관련 법률을 적용할 가능성도 있는 등 그로 인한 부작용과 폐해가 선거결과에 지대한 영향을 미치게 될 것이 분명하기 때문이다. (헌법재판소 결정례)

하지만 여기에 예외가 있어, 정당법상 당원이 될 수 있는 공무원(국회의원과 지방의회의원 외에 정무직공무원은 제외함)은 선거운동을 할 수 있다. 따라서 국회의원의 보좌관, 비서관, 비서나 국회교섭단체 정책연구위원은 별정직 공무원이나 당원 가입이 가능하므로 선거운동을 할 수 있다. 다만 대통령, 국무총리, 국무위원, 지방자치단체장은 정당의 당원은 될 수 있으나 선거운동은 할 수 없다.

공직선거법은 공무원의 선거에 영향을 미치는 행위 유형을 열거하고 있다

먼저, 특정 정당이나 후보자의 업적 홍보 행위이다. 다음으로, 지위를 이용하여 선거운동의 기획에 참여 또는 그 기획의 실시에 관여하는 행위이다. 셋째는, 정당 및 후보자에 대한 선거권자의 지지도 조사 또는 발표행위이다. 넷째는, 선거기간 중 예산으로 시행하는 사업의 기공식 거행 행위이다. 다섯째는, 선거기간 중 정상적 업무외의 출장 행위이다. 끝으로, 선거기관 중 기관 및 시설 방문 행위이다.

작가주) 독자의 이해를 돕기 위해 법 내용을 간략하게 언급하거나 완만하게 표현한 부분이 존재합니다. 

선거비용은 선거운동에 소요되는 비용이다

공직선거 후보자가 선거운동을 하기 위해서는 돈이 필요하다. 이를 선거비용이라고 한다. 공직선거법은 “선거비용”을 당해 선거에서 선거운동을 위하여 소요되는 금전, 물품 및 채무 그 밖에 모든 재산상의 가치가 있는 것으로 규정하고 있다. 

(후보자가 기부행위제한규정을 위반하여 지출한 비용도 포함된다. 상세한 정의는 공직선거법 제119조 참고)

선거 관련 지출 경비 전부가 선거비용인 것은 아니다

선거와 관련하여 사용하는 경비 중에서 선거운동을 위하여 지출한 비용만을 선거비용이라고 한다. 선거와 관련은 있지만 선거운동을 위한 지출이 아닌 경우 선거비용 외 정치자금으로 분류하고 있다. 따라서 선거비용 외 정치자금의 수입과 지출이 있을 때에는 “선거비용” 과목과 별도로 구분하여 “선거비용 외 정치자금” 과목으로 회계장부를 기재해야 한다. 선거비용 외 정치자금은 선거비용이 아니므로 당연히 선거비용 보전도 받을 수 없다. 

선거비용은 제한된다

후보자가 선거운동으로 쓸 수 있는 돈인 선거비용은 무제한이 아니다. 선거비용제한액 산정 기준이 있다. 산정기준은 대통령 선거의 경우 인구수를 고려하며, 지역구 국회의원 선거의 경우에는 인구수와 읍면동 수를 모두 고려하여 산정하는데, 여기에 추가로 전국소비자물가변동률이 적용되어 최종 선거비용제한액이 확정된다. (실제로는 선거사무장 수당 인상액 및 산재보험료 산출내역도 포함된다)

구체적인 산식은 아래와 같다. (대통령 선거와 지역구 국회의원 선거만 나열한다)

대통령 선거 : 인구수 * 950원 * 전국소비자물가변동률

지역구 국회의원 선거 : 1억 원 + (인구수 * 200원) + (읍면동수 *200만원) * 전국소비자물가변동률

선거비용 수입, 지출을 위해서는 회계책임자를 선임 및 신고하여야 한다

회계책임자는 1명을 둔다. 회계책임자는 공직선거의 선거운동을 할 수 있는 사람이어야 한다. 그리고 누구든지 2 이상의 회계책임자가 될 수 없다. 후보자는 선거사무소 회계책임자 1인을 후보자 등록 시 관할 선거관리위원회에 신고하여야 한다. 

후보자나 선거사무장이 회계책임자를 겸할 수 있으며 이 경우 그 뜻을 관할 선거관리위원회에 서면으로 신고하여야 한다. 회계책임자 변경도 가능하다. 역시 관할 선거관리위원회에 신고하면 된다.

선거비용은 선관위에 신고된 예금계좌를 통해서만 수입, 지출되어야 한다

회계책임자 선임 신고 시, 예금계좌도 함께 관할 선거관리위원회에 신고하여야 한다. 회계책임자는 신고된 예금계좌를 통해서만 선거비용을 수입, 지출할 수 있다. 정치자금 수입용 예금계좌는 그 수에 제한이 없으며, 정치자금 지출용 예금계좌는 1개만 신고하여야 한다. 예금계좌를 정치자금 수입 및 지출 겸용으로 사용하는 것은 가능하다. 

회계책임자 없이도 선거비용 지출이 가능한 경우도 있다.

회계책임자로부터 지출의 대강의 내역을 알 수 있는 정도의 지출의 목적과 금액의 범위를 정하여 서면으로 위임받은 회계사무보조자(역시 공직선거의 선거운동을 할 수 있는 자에 한함)는 그 위임 범위 내에서 지출이 가능하다. 또한, 회계책임자의 관리 및 통제 아래 신고된 정치자금 지출을 위한 예금계좌를 결제계좌로 하는 체크카드 그 밖에 이에 준하는 것으로 지출하는 때에는 별도의 서면 위임 없이 회계책임자가 아니더라도 지출할 수 있다. 하지만 선거비용 수입의 경우에는 위임이 불가능하다.  

회계책임자는 선거일 후에 회계보고를 해야 한다

회계책임자는 선거일 후 20일 현재로 선거일 후 30일까지 해당 선거비용의 수입, 지출을 보고해야 한다. 회계보고를 마친 후 지체 없이 회계장부를 선임권자(후보자)에게 인계하여야 한다. 인계서류는 회계장부, 명세서, 영수증, 예금통장 등 정치자금의 수입 및 지출과 관련된 모든 서류이다. 선임권자는 회계장부 등을 3년간 보존해야 한다.

선거비용은 보전된다

이는 선거공영제의 일환이다. 선거공영제는 선거가 후보자의 재력에 좌우되지 않고 공정하게 이루어질 수 있도록 선거 비용을 국가가 부담하는 것을 말한다. 다만, 무조건 전액 보전되는 것은 아니고 보전기준에 따라 차등 보전된다.

보전요건은 다음과 같다.

후보자가 당선되거나 사망한 경우 또는 후보자의 득표율이 15% 이상인 경우 후보자가 지출한 선거비용의 전액을 보전받는다.

후보자의 득표율이 10~15%인 경우에는 후보자가 지출한 선거비용의 절반을 보전받는다.

후보자의 득표율이 10% 미만인 경우에는 전혀 보전받지 못한다.

보전금액은 관할 선거관리위원회가 공고한 선거비용제한액의 범위 안에서 국가의 부담으로 보전하되, 선거운동을 위하여 지출한 선거비용이라 하더라도 모두 보전하는 것이 아니라 통상적인 거래가격 또는 임차가격의 범위 내에서 보전한다.

보전청구 기한은 선거일 후 10일까지이며, 관할 선거관리위원회에 청구하여야 한다. 이후 조사를 통해 선거비용 보전금액을 결정하여 선거일 후 60일 이내 지급한다. 

당선무효될 경우 보전된 선거비용을 반환해야 한다

해당 선거에 있어 선거비용을 보전받았으나 공직선거법 제263조부터 제265조까지의 규정에 따라 당선이 무효가 된 사람, 그리고 당선되지 아니한 사람으로서 공직선거법 제263조부터 제265조까지 규정된 자신 또는 선거사무장 등의 죄로 당선무효에 해당하는 형이 확정된 사람은 선거비용을 반환해야 한다. 

반환대상금액은 당해 선거에 있어 관할 선거관리위원회로부터 반환받은 보전금액 전액이며, 반환 고지를 받은 날부터 30일 이내에 반환하여야 한다. 

정당 창당 절차는 정당법에 규정되어 있다

정당법은 정당이 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 확보하고 정당의 민주적인 조직과 활동을 보장함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함을 목적으로 하는 법이기 때문이다. 정당법상 ‘정당’은 국민의 이익을 위하여 책임 있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직을 의미한다.

정당은 중앙당과 시도당으로 구성되어 있다

국민들에게 정당은 중앙당만을 의미하지만, 정당법상 정당은 중앙당과 시도당으로 구성된 조직을 의미한다. 여기서 중앙당은 수도에 소재하고 시도당은 특별시.광역시.도에 소재하는 것을 말한다. 정당법상 정당으로 등록되기 위해서는 5 이상의 시도당과 각 시도당별 (당해 시도당의 관할 구역 안에 주소를 둔) 1천 인 이상의 당원을 보유하고 있어야 한다.

정당 창당을 위해서는 창당준비위원회가 필요하다

정당의 창당활동은 발기인으로 구성된 창당준비위원회가 한다. 창당준비위원회는 중앙당의 경우 200명 이상, 시도당의 경우 100명 이상의 발기인으로 구성한다. 중앙당 창당준비위원회가 결성되면 그 대표자는 발기의 취지, 정당의 명칭, 사무소의 소재지 등을 중앙선거관리위원회에 신고해야 한다. 창당준비위원회는 정당 창당의 목적 범위 안에서만 활동을 할 수 있으며, 중앙당 창당준비위원회는 결성신고일부터 6월 이내에 한하여 창당활동을 할 수 있다. 이후에는 소멸된다.

시도당 창당 후, 중앙당 창당 준비가 완료되면 창당 집회를 해야 한다

순서상 5개 이상의 시도당이 먼저 창당되어야 한다. 시도당의 창당에는 중앙당 창당준비위원회의 승인이 필요하다. 법정 시도당 요건(각 1000명 당원)을 갖추어 관할 선거관리위원회에 등록하게 되면 시도당 창당이 완성된다. 5개 이상의 시도당이 등록되면 중앙당 창당준비위원회는 중앙당 창당집회(소위 창당대회)를 개최하여야 한다. 창당집회는 공개하여야 하며 집회개최일 전 5일까지 일간신문에 집회개최공고를 하여야 한다.

중앙당 창당집회 후, 선거관리위원회에 정당 등록을 신청한다

중앙당 창당집회 후, 중앙당 창당준비위원회의 대표는 중앙선거관리위원회에 정당 등록을 신청해야 한다. 중앙당의 등록신청사항은 정당의 명칭, 사무소의 소재지, 강령과 당헌, 대표자.간부의 성명.주소, 당원의 수, 당인 및 그 대표자 직인의 인영, 시도당의 소재지와 명칭, 시도당의 대표자의 성명.주소 등이다. 

정당 등록신청을 받은 중앙선거관리위원회는 형식적 요건을 구비하는 한 이를 거부하지 못한다. 다만, 형식적 요건을 구비하지 못한 때에는 상당한 기간을 정하여 그 보완을 명할 수 있다. 중앙선거관리위원회는 등록신청을 접수한 날부터 7일 이내에 등록을 수리하고 등록증을 교부하여야 하며, 지체 없이 그 등록사실을 공고하여야 한다.

선거에서 후보자들은 공약을 제시한다. 후보자가 유권자들에게 본인이 당선될 경우 무엇을 할 것인지를 사전에 약속하는 것이다. 공적인 약속이라는 한자어의 公約 이지만, 실제 의미는 선거와 관련하여 대통령이나 국회의원, 지방자치단체장 등이 본인 임기 내 달성할 것을 약속하는 것들을 의미한다.

선거에 임하는 모든 후보들은 공약을 제시한다. 공약을 통해 본인이 당선될 경우에 펼쳐질 장밋빛 미래를 보여주려고 노력한다. 좋은 일자리 창출, 자영업자 보호, 교통시스템 확충, 교육 개선, 주택 공급 등등 어찌 보면 뻔하디 뻔한 공약들이지만 모든 후보가 빠짐없이 제시하는 것들이기도 하다. 후보자 입장에서는 그렇게 해야 유권자들이 자신을 뽑아줄 것으로 생각하기 때문이다.

공직선거법은 선거공약에 대한 두 가지 규정을 가지고 있다.

제65조(선거공보)는 “후보자는 선거운동을 위하여 책자형 선거공보 1종을 작성할 수 있다”라고 규정하고 있다. 여기서 후보자는 대통령, 국회의원, 지방자치단체장, 지방의원 등을 모두 포함하는 후보자다. 책자형 선거공보는 대통령선거에 있어서는 16면 이내로, 국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어서는 12면 이내로, 지방의회의원선거에 있어서는 8면 이내로 작성하고, 그 수량은 당해 선거구 안의 세대수와 예상 거소투표신고인수 등을 합한 수에 상당하는 수 이내에 한하고, 구시군 선거관리위원회가 발송한다.

제66조(선거공약서)는 “대통령선거 및 지방자치단체의 장선거의 후보자는 선거운동을 위하여 선거공약 및 그 추진계획을 게재한 인쇄물 1종을 작성할 수 있다”라고 규정하고 있다. 선거공약서에는 선거공약 및 이에 대한 추진계획으로 각 사업의 목표ㆍ우선순위ㆍ이행절차ㆍ이행기한ㆍ재원조달방안을 게재하여야 하며, 대통령선거에 있어서는 32면 이내로, 시ㆍ도지사선거에 있어서는 16면 이내로, 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에 있어서는 12면 이내로 작성하여 해당 선거구 안에 있는 세대수의 100분의 10에 해당하는 수 이내에 한해 후보자와 그 가족, 선거사무장 등이 배부할 수 있다.

여기서 특이한 점은 모든 후보자가 작성하는 선거공보와 달리 선거공약서는 국회의원, 지방의원을 제외한 대통령과 지방자치단체장만 작성할 수 있다는 점이다. 이 조항은 2007년 지방자치단체장 선거 후보자들의 공약 남발을 막기 위해 만들어졌고 이후 2008년 대통령 선거 후보자에게까지 적용되었지만 국회의원, 지방의원은 최종 입법 과정에서 제외되었다고 한다.

그렇다면 후보자들은 공약을 잘 지킬까?

2024년 22대 총선을 5개월 앞두고 동아일보는 21대 지역구 국회의원 238명이 중앙선거관리위원회에 제출한 공약 1만 4119개를 전수 분석했다. 그 결과 전체 공약 중 검증 가능한 공약은 70%에 불과했고, 그중 이행된 비율은 18.5%에 그쳤다고 한다. 그야말로 지킬 수 없는 약속인 空約의 남발이었다.

대통령들의 공약 이행률은 어떨까? 경실련의 자료에 따르면, 대부분이 40% 언저리의 공약이행률을 기록하고 있고 낮을 경우는 10%대에 머물기도 했다. 사업목표, 우선순위, 절차, 기한, 재원조달 등 기본적인 사업 타당성에 대한 세밀한 검토 없이 표를 얻기 위한 공약을 발표하다 보니 공약 이행이 쉽지 않은 것이다.

문제는 이렇게 공약 이행률이 낮음에도 불구하고 유권자들이 공약에 크게 관심을 가지지 않는다는데 있다. 선거공보, 선거공약서는 물론 선거벽보, 홈페이지, SNS 등을 통해 후보자가 어떤 공약을 가지고 있는지 그리고 실제로 당선 후에 그 공약을 성실하게 이행하고 있는지를 꼼꼼히 따져봐야 한다. 그리고 다음 선거에 반영해서 투표를 해야 한다. 그래야 후보자들도 공약 남발을 하지 않고 이행가능한 공약을 제시하게 된다.

그런데 실제로 유권자들은 후보자들의 공약을 알고 있을까?

중앙선거관리위원회가 실시한 2020년 제21대 국회의원선거에 관한 유권자의식조사에 따르면, 후보자의 정책 및 공약에 대해 얼마나 알고 있는 지를 설문한 결과(1,500명 대상), ‘알고 있다’는 응답이 63.9%로 ‘모른다’(34.5%)보다 29.4%p가 더 많은 것으로 나타났다.

이는 상당히 긍정적인 결과로 보인다. 물론 유권자 모두가 모든 공약을 완벽하게 알고 있다는 의미는 아닐 것이다. 그럼에도 불구하고 3분의 2 정도의 유권자가 후보자들의 공약을 인지하고 있다는 응답을 한 점은, 후보자와 정당에게는 공약에 대한 상당한 압박으로 자리 잡을 수 있을 것이다.

다만, 지지후보 선택 시 ‘정책·공약’(29.7%)을 고려한다는 응답이 ‘인물·능력·도덕성’(29.8%)과 ‘소속 정당’(29.0%)을 고려한다는 응답과 비슷한 비율을 보인다는 점에서 현재 한국 선거에서 공약만으로 당선되거나 공약이 다른 요인에 앞서 우선적으로 고려되는 요소가 되기에는 한계가 있다는 평가도 가능해 보인다.

그러면 유권자들은 후보자들의 공약을 꼼꼼히 읽을까?

이와 관련해서는 명확히 조사된 바는 없다. 다만, 중앙선거관리위원회가 실시한 2020년 제21대 국회의원선거에 관한 유권자의식조사에 따르면, 후보자 선택에 필요한 정보를 주로 어디에서 얻는지 조사한 결과, ‘인터넷 및 소셜네트워크’가 31.2%로 가장 많고, ‘TV, 신문, 라디오 등 언론보도’(23.9%)가 그 뒤를 이었으며, ‘정당 및 후보자의 선거홍보물’(18.6%), ‘선관위 선거벽보 및 선거공보’(9.6%) 순으로 나타나고 있다.

따라서 이를 통해 볼 때 온라인 또는 언론보도 등을 통해 후보자 정보를 주로 습득하고 있는 것으로 추측되며, 선관위 선거벽보 및 선거공보 등 공약내용이 구체적이고 정확하게 나열되어 있는 매체에 대한 관심은 낮은 것으로 보인다.

이러한 추세는 미국과 같은 정치 선진국에서도 비슷하게 나타난다.

뉴욕타임스 에디터인 Jessica Bennett은 대부분의 미국인들이 각 후보자의 공약을 깊이 읽지 않는다고 주장한다. 미국인들이 토론회나 연설회에서 후보자들을 그저 엿보고 (glimpse) 그들에 대한 의견을 형성한다는 것이다. 만약 이러한 순간이 바이럴 한 뉴스거리가 된다면 그 찰나가 후보자 결정에 더욱 중요한 순간이 될 수도 있다는 것이다. 공약이 아닌 찰나로 자신이 뽑을 후보자를 결정하는 것이다.

영국은 2016년 브렉시트 국민투표 때 몸소 이러한 사례를 보여주기도 했다. 당시 영국 국민들은 그들이 무엇을 투표하는지, EU를 떠나는 것이 그들에게 어떤 의미를 가지는지에 대한 자세한 설명을 듣지 않고 투표했다. 투표 결과 브렉시트가 결정되었지만 실제 이행과정에서 본인들의 선택이 잘못되었다고 후회하는 의견이 많은 것으로 여론조사에서 드러났다. 유권자들이 공약을 자세히 읽기보다는 그저 자신이 선호하는 정당에 따라 투표하는 선거문화가 바뀌지 않다 보니 나오게 된 안타까운 결과였다.

그렇다면 어떻게 해야 할까?

후보자와 유권자 모두 공약에 초점을 맞추는 문화를 조성해야 한다. 우선, 유권자들이 공약에 관심을 가져야 한다. 특히, 주택, 교통, 일자리, 소득 등 검증가능한 공약부터 꼼꼼히 따져야 한다. 내 삶에 영향을 줄 수 있는 요소들에 얼마나 후보자가 관심을 가지고 노력하고 있는지를 체크해야 하는 것이다.

후보자는 유권자를 따라갈 수밖에 없다. 유권자가 꼼꼼해지면 후보자는 두 배로 꼼꼼해질 수밖에 없다. 사업목표부터 절차, 기한, 재원조달에 이르기까지 유권자를 설득할 수 있는 공약을 세밀하게 준비해야 한다. 그리고 실제로 당선된 후에는 이행을 위해 최선을 다해야 한다.

선거는 1회성 행사가 아니다. 임기가 끝나면 다음 임기를 위한 선거가 진행된다. 반복 게임이라는 말이다. 유권자들이 공약을 꼼꼼히 읽고 이행여부를 기억하면 회고적 투표(retrospective vote)가 가능해진다. 그리고 그걸 두려워하는 후보자 또는 정당은 헛된 공약 남발을 하기가 더욱 어려워지는 것이다.

한때 매니페스토(manifesto) 시민운동이 붐을 이룬 적이 있었다. 후보자는 정책으로 경쟁하고 유권자는 후보자의 정책을 따져 결정하자는 것인데, 2006년 제4회 지방선거를 필두로 2010년대 초반까지 열풍이 불었었다. 당시 유력 정치인들이 정책선거를 핵심 선거대책으로 삼기도 했었다.

다시 오래된 매니페스토 이야기를 꺼내는 것은, 후보자를 움직이는 것은 유권자이고 그 유권자가 공약에 관심을 가져야 선거가 정책선거로 변할 수 있다는 이야기를 하고 싶어서다. 유권자들이 후보자의 공약보다는 인물이나 정당에 초점을 맞춰 투표하는 선거문화가 지속된다면 공약은 언제나 텅 빈 약속에 머무를 것이다. 결국 그 시작은 유권자에게 있는 것이다.

(작가 주) 개인 공부를 위한 내용이어서 자세한 인용은 생략하였습니다. 필요한 사람들에게 도움이 되었으면 좋겠습니다.

선거(選擧)는 일반적으로 구성원 스스로가 그 대표자를 선출하는 절차를 의미한다. 학교 반장선거는 반원들이 반의 대표를 스스로 뽑는 것이고, 회장 선거는 회원들이 모임의 장을 스스로 뽑는 과정이다. 이처럼 선거는 넓은 영역에서 다양한 방식으로 이루어지고 있으며 그 양태도 통일적이지 않다.

그중 공직선거(公職選擧)는 대통령, 국회의원, 지방자치단체장 등 공직을 수행하는 대표자를 선출하기 위한 절차를 의미한다. 이와 관련하여 공직선거법(公職選擧法)은 공직선거가 국민의 자유로운 의사와 민주적인 절차에 의하여 공정히 행하여지고, 선거와 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 발전에 기여할 수 있도록 관련 사항을 규율하고 있다.

이제 선거관리(選擧管理)를 살펴보자. 선거관리는 선거에 관한 사무를 관리하는 것을 말한다. 대한민국 헌법은 제7장에 ‘선거관리’를 두고 ‘선거와 국민투표의 공정한 관리 및 정당에 관한 사무를 처리하기 위하여 선거관리위원회를 둔다’라고 규정하여, 선거관리의 틀을 제시하고 있다. 이를 통해 볼 때 선거관리는 광의로는 선거와 국민투표 관리 및 정당사무 처리까지 아우르는 것으로 보이고, 협의로는 순수한 선거사무 관리 만을 의미하는 것으로 보인다.

나라마다 선거관리의 범위가 다른 이유는 보통 선거관리기구 설립 시 정치세력 간의 합의에 그 범위가 결정되기 때문인데, 한국과 일본은 그 범위를 넓게 보아 선거관리기구의 권한이 크지만 영국의 경우 그 범위를 좁게 보아 선거관리기구의 역할이 크지 않다. 참고로, 한국의 선거관리위원회가 헌법에 규율되어 있는 이유는 1960년 3.15 부정선거로 국민을 포함한 정치세력들이 독립적이고 공정한 선거관리기구의 필요성을 인정하였기에 가능한 것이었다.

공직선거법에 제시된 선거관리에는 선거인명부 작성의 감독, 선거권자의 확정, 후보자등록, 선거운동관리, 선거정보의 제공, 선거비용 및 정치자금의 관리, 투개표 관리, 선거결과의 확정 등이 있다. 따라서 단순 투개표 관리보다는 범위가 넓으며 선거 및 정치자금 관련 불법행위 예방 단속과 같은 선거의 공정을 위한 사무까지 포함하는 총괄적인 관리를 의미함을 알 수 있다.

선거관리의 성격은 본질적으로는 입법, 사법과는 구분되는 행정작용으로 볼 수 있다. 그러나 그 성격을 정확히 이해하기 위해서는 선거 자체에 대한 이해가 전제되어야 한다.

(이하 내용은 음선필, ‘선거관리위원회의 헌법상 지위와 역할’에서 대부분 인용하였음)

민주주의에서 선거는 경쟁적 선거이다. 경쟁적 선거는 국가기관의 구성, 정당성의 부여뿐만 아니라 정치적 통제와 아울러 새로운 정치권력 형성의 기능을 하게 된다. 국가적 중대사안인 외교, 통상, 통일, 경제 등이 선거에 의해 새로이 형성된 정치세력에 좌우될 수 있다는 의미이다. 이처럼 선거는 행정과 입법, 간접적으로는 사법을 개편 내지 형성하는 계기가 되는 것이다.

이러한 기능을 수행하는 선거를 관리하는 국가작용은 일반적인 행정작용과는 다른 속성이 있음을 알 수 있다.

통상적인 행정작용이 실정법하에서 국민의 복리를 증진하기 위하여 이미 민주적 정당성이 인정된 행정권력을 행사하는 것이라면,

선거관리는 주권자인 국민의 의사에 따라 행정부 및 입법부의 정치권력을 새로이 개편, 형성하는 선거과정을 담당하는 것이라 할 수 있다.

따라서 선거관리는 국민주권원리를 보다 직접적으로 실현하는 국가작용으로 정치권력의 형성과 통제에 직접적인 영향을 준다는 점에서 “정치적 행정작용”이라고 할 수 있다.

그런데 선거관리는 정치권력에 직접적인 영향을 주기 때문에 정치권력으로부터 간섭을 받을 수 있으면서 동시에 정치로부터 영향을 받지 않아야 한다는 자기모순적인 속성을 지니고 있다. 따라서 이러한 정치적 행정작용인 선거관리를 통상의 행정기관에 의하여 수행하게 하는 것은 바람직하지 않고 행정부로부터 독립한 중립적인 선거관리기구에 의해야 하는 것이 맞을 것으로 보인다.

헌법재판소 역시 2008년 결정례를 통해 “선거와 투표에 대한 관리가 공정하게 이루어지지 못한다면, 그 선거와 투표는 본래의 민주정치적 기능을 발휘하지 못하고, 하나의 형식적인 기능에 그치고 말 것이다. 선거와 투표관리 등의 집행업무 담당기관을 일반행정기관과는 별도의 독립기관으로 구성해야 한다는 요청이 나오는 이유도 바로 이 때문이다. 우리 헌법상의 선거관리위원회도 이러한 요청을 제도화한 것이라고 볼 수 있다.”라고 밝히고 있다. (헌재 2008. 6. 26. 2005헌라7)

이런 점에서, 정치적 사법작용을 분리담당하는 기관인 헌법재판소와 정치적 행정작용을 분리담당하는 선거관리위원회는 헌법적 지위에서 상당한 유사성(analogy)이 있어 보인다.