공약 지키기가 쉽지 않다.

이목지신(移木之信)

위정자가 나무를 옮기는 데에서 본보기를 보여 백성을 믿게 한다. 백성을 속이지 않고 약속을 반드시 지킨다는 뜻이다. 쉬워보이지만 결코 쉽지 않은 자세다.

국민들이 후보자를 투표로 뽑는 행위를 선거라고 말한다. 후보자는 여러 가지 약속을 하면서 자신을 뽑아달라고 호소한다. 그 약속이 바로 “공약”이다. 선거에 승리하여 당선인이 되면 그 즉시 국민들은 계산서를 내놓는다. 그 계산서에는 당선인이 선거과정에서 약속했던 여러 공약들이 적혀있을 것이다.

사실 공약 이행은 쉽지 않다. 국가에서 시행하는 정책이라면 응당 법적 근거도 있어야 하고 조직, 예산도 있어야 하며 이해관계인 설득도 있어야 한다. 이 중 하나만 없어도 이루어지기 힘들어 지는 것이 보통이다. 그리고 이를 모두 갖추려면 여야, 정부, 시민단체, 국민 사이에 합의가 이루어져야 한다. 따라서 여러 이해관계인의 복잡한 다이내믹스를 하나의 결론을 향해 이끌어 내야 하는 어려움에 처하게 된다.

며칠 전 제20대 대통령선거으로 당선된 윤석열 후보의 공약을 살펴보자. 아래는 이행여부가 분명하게 드러나는 다섯가지를 뽑아본 것이다.

• 5년간 주택 250만호 이상 공급
• 여성가족부 폐지
• 촉법소년 연령 만 12세로 하향조정
• 사드 추가배치
• 초미세먼지를 국내환경기준 이하로 개선

우선, 두번째와 세번째 공약은 정부조직법과 소년법 개정이 각각 필요하다. 따라서 국회에서의 합의가 전제되어야 한다. 특히 촉법소년 연령 하향의 경우, 지난 20대 국회에서도 소년법 개정 또는 폐지를 논의했었지만 찬반 의견이 팽팽해 결국 합의를 이루지 못했던 사안이었다. 따라서 국회 논의부터 난관에 부딪힐 확률이 높아보인다.

다음으로, 첫번째 공약은 시민단체 및 국민 등 이해관계인에 대한 설득이 필요하다. 주택을 짓기 위해서는 토지가 필요하고 따라서 국가 소유 토지가 아닌 이상 원주민과의 협상이 필요하다. 이건 재건축, 재개발, 신도시개발 모두 마찬가지다. 역대정부가 150만호에서 200만호 정도 공급에 머물렀던 것은 의지가 부족했다기 보다는 실제로 시행을 위해서는 복잡한 과정을 겪어야 했기 때문인데 이러한 과정은 점점 더 어려워지는 추세다.

끝으로, 네번째와 다섯번째 공약은 국제사회와 연관된 문제이다. 사드 추가배치의 경우 지역선정 및 주민설득 등 국내문제는 차치하고서라도 중국과의 관계 문제에서 많은 논의가 필요할 것이다. 초미세먼지의 경우에도 중국발 영향을 무시할 수 없는 상황이어서 우리 스스로 자정노력 외에 국제적인 해결 노력이 더해져야 가능한 상황이다.

그렇다면 과거 우리 대통령들의 공약이행률은 어땠을까.

작년 5월, 공약체크 사이트인 <문재인미터 moonmeter.kr>는 문재인 대통령의 887개 공약에 대한 4년차 평가를 실시하였다. 참여연대, 환경운동연합 등 총 18개의 시민사회단체 및 기관이 평가에 참여했다. 그 결과 완료된 공약은 17.47%에 그친 것으로 나타났다. 문재인 대통령 임기의 80%가 지났음에도 완료된 대선 공약이 20%를 밑돌았다. 지체와 파기된 대선 공약은 20%를 넘는다. 집권여당이 180석을 확보했음에도 대선 공약 이행이 쉽지 않음을 보여주는 대표적인 사례라고 할 수 있다.

전 정권들도 어땠을까. 크게 다르지 않았다. <아래 그림 참고> 경실련 등의 자료에 따르면, 공약 이행률 50%를 넘긴 대통령은 아직까지 없는 실정이다. 가장 높았던 노무현 대통령의 경우에도 4년차 공약 이행률이 43.4%에 머물고 있었다. 당정청이 모두 노력했음에도 전부 다 지키기가 쉽지 않음을 보여준다고 할 수 있다.

전자신문 etnews.com

그렇다면 정치 선진국 미국은 어떨까.

버락 오바마 대통령은 2009년부터 2017년까지 미국 대통령으로 재직하였다. 그는 이 2번의 임기동안 533개의 공약을 발표하였다. 그리고 Politifact 라는 단체는 오바마의 재임기간(8년) 동안의 공약이행여부를 조사하였는데, 이를 오바미터(Obameter) 라고 했다. 이에 따르면, 오바마 대통령은 48%의 공약을 이행하였고, 28%의 공약은 타협하였으면, 24%의 공약은 파기했다고 한다. (보고서 링크)

오바마 대통령은 민주당이 상하원 모두 다수였던 2009년에는 오마바케어와 경기부양 관련 법안을 통과시키며 많은 공약을 이행할 수 있었다. 하지만 2010년 선거에서 민주당이 의회 다수당이 되는 것에 실패하면서 기후변화와 이민에 관한 법안이 통과되지 못했고, 이후 임기말까지 민주당이 의회권한을 확보하지 못하면서 어려운 싸움이 되었다고 한다.

노르베르토 보비오라는 이탈리아 정치사상가는 “민주주의란 투표할 수 있는 체제가 아니라 어디에 투표할지에 대한 딜레마를 해결해 주는 체제”라고 말한 바 있다. 그러기 위해서는 후보자는 실천가능한 공약을 유권자에게 제시하고 유권자는 정책을 보고 투표하는 민주주의 선순환이 필요하게 된다.

앞서 말한 것처럼 공약 이행은 쉽지 않다. 하지만 불가능한 것 또한 아니다. 정부가 강한 의지를 가지고 협치와 대화를 통해 차분하게 진행해 나간다면 모든 공약 이행이 가능해질 수도 있을 것이다. 다만, 그러기 위해서는 앞서 말한 “이목지신”보다 더 큰 노력을 해야할지도 모른다. 그것들은 아마도 나무를 옮기는 정도가 아닌 산을 옮기고 산맥을 이어야 하는 중차대한 문제들일 것이다. 하지만 그럼에도 불구하고 공약을 지켜낸다면 국민들은 그 실행력에 감탄하며 남다른 신뢰를 쌓게 될 것이다.

새로운 정부의 더 큰 노력을 기대해본다.